【摘要】探索农村集体经济的多元发展路径，是推进农村集体产权制度改革的重要内容，也是实现乡村振兴的必然要求。当前，全国农村集体产权制度改革有序推进，成效初显，但仍面临发展主体缺位、资源利用零散等问题。四川省彭州市小鱼洞镇在推进农村集体产权制度改革过程中，探索实施村级集体经济“联营联建”模式，实现共同开发、统筹运营与抱团发展，成功探索出一条集体经济转型升级新路径。农村集体产权制度改革的发展方向是，在坚持农村土地集体所有制的基础上，逐步构建起开放式现代集体产权制度，通过“内联外拓”盘活集体资源资产，提高“统”的层次和质量，探索多样化集体经济有效实现形式。

【关键词】农村集体经济；产权改革；股份合作；跨村联合；乡村振兴

农村集体经济是社会主义公有制经济的重要形式，是走中国特色社会主义乡村振兴道路的物质基础。2016年中共中央国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》颁布以来，我国农村集体产权制度改革试点先易后难、梯次展开，取得了明显成效。2020年中央“一号文件”提出，“探索拓宽农村集体经济发展路径，强化集体资产管理。”从全国层面看，清产核资已经基本完成，摸清了全国农村集体资产总量、分布、结构等情况，为强化集体资产管理奠定了基础，而有条件的地方已经进入股份合作制改革阶段。这也意味着，全国农村集体经营性资产股份合作制改革已由点上探索转向面上扩展，拓宽农村集体经济发展路径的任务要求也将更加迫切。

土地是最基本的生产要素，也是农民最重要的集体资产。事实上，从2003年《农村土地承包法》施行到2007年《物权法》的出台，再到2018年《农村土地承包法》、2019年《土地管理法》的先后修改，农民的土地财产权利逐步实化，发展权得到有效保障，为集体资产利用开发奠定了法律基础。但与发展需求相比，大部分地区农村集体经济发展乏力，发展路径过窄、形式单一，特别是农村双层经营体制呈现出“分”的彻底、“统”的不够等问题。这些问题都是发展农村集体经济必须高度重视并予以重点解决的问题。随着城乡融合发展体制机制和政策体系不断完善，城乡要素自由流动制度性通道将逐步打通，不同集体经济组织之间的要素流动与资源优化配置成为必然趋势。农村集体经济转型升级，无论是自主开发，还是联合运营，都需要一个“统”的环节和过程。事实证明，集体资源统筹开发能力越强的集体经济组织，村集体经济也越发达。四川省彭州市小鱼洞镇在不改变村级集体产权边界的前提下，将全镇10个村打造为利益共同体，通过实化集体产权，激活农村集体资源资产，进行“跨村”统筹开发运营，优化了集体产业发展结构，在拓宽农村集体经济发展路径方面进行了有益探索。当前，我国正处于实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，发展农村集体经济不仅是巩固脱贫攻坚成果、缓解相对贫困的重要基础，还是实现乡村全面振兴、建成社会主义现代化强国的有力支撑。因此，正确认识农村集体经济新的历史方位，科学把握集体产权独特的结构和特点，通过案例观察总结提炼共性特征，深入探讨如何有效拓宽农村集体经济发展路径具有重要意义。

一、集体产权制度改革下的新型农村集体经济

长期以来，农村集体资产底数不清、归属不明、收益分配不合理、成员权利缺乏保障等问题是传统集体产权结构的一大弊端，也是集体经济转型升级的瓶颈制约。近些年来，我国逐步加大农村集体产权制度改革推进力度，试点范围不断拓展，改革成效明显。

（一）农村集体产权制度改革进展顺利

清产核资和股份合作制改革是农村集体产权制度改革的两个最主要任务，而清产核资又是完成股份合作制改革的基础前提。自2018年起，中央财政累计投入专项转移支付资金6亿元，支持全国开展清产核资。截至2019年底，全国共有299.2万个单位完成清产核资数据上报，标志着该项工作已经基本完成。农村集体产权制度改革总体进展顺利，但各地区之间推进不平衡，特别是镇级单位改革相对滞后。如表1所示，截至2018年底，我国累计完成农村集体产权制度改革单位数约21.8万个，其中村级单位15.3万个、组级单位6.4万个，分别占总体的70.3%、29.5%，但仅有625个镇级单位完成产权制度改革。从资产量化情况看，全国改革时点共量化资产总额12839.8亿元，其中量化经营性资产总额7774.5亿元，约占60.6%。分单位看，村级单位量化资产占所有单位的比重最大，共计量化资产总额10380.4亿元，其中经营性资产总额6147.8亿元，约占59.2%。从股东情况看，全国各级农村集体经济组织股东总数为25996.4万个，其中成员股东数24764.9万个，占95.3%。这其中，镇级单位农村集体经济组织股东总数为352.1万个，包括集体股东82.4万个，占23.4%。从股本总额来看，全国农村集体经济组织改制后的股本总额为9307.2亿元，其中成员股本金额6952.5亿元、集体股本金额1192.4亿元，分别占74.7%、12.8%。这些数据说明，全国仍有少量农村集体产权制度改革不彻底，仍保留一定数量的集体股，特别是镇级单位的集体股占比最大，改革任务也最重。

（二）农村集体产权制度改革成效初显

经过多年的努力，我国农村集体产权制度改革成效初显，改革红利逐步释放。但与此同时，农村集体经济发展也面临一些突出问题，比如集体经济组织仍然承担大量的公益性支出，税费负担问题依然没有解决。如表2所示，截至2018年底，全国农村集体经济组织股金分红总额为487.7亿元，其中成员股东分红411.3亿元、集体股东分红27.2亿元，分别占84.3%、5.6%。分单位来看，村级农村集体经济组织股金分红322.0亿元，其中成员股东分红263.4亿元、集体股东分红21.1亿元，分别占81.8%、8%；组级农村集体经济组织股金分红137.6亿元，其中成员股东分红124.9亿元、集体股东分红2.4亿元，分别占90.8%、1.7%；镇级农村集体经济组织股金分红28.1亿元，其中成员股东分红23.0亿元、集体股东分红3.7亿元，分别占81.9%、13.2%。从结果看，成员股东分红占比中，组级农村集体经济组织最高；而集体股东分红占比中镇级农村集体经济组织比重最大。全国农村集体经济组织年末资产总额为29121.1亿元，其中经营性资产总额14252.9亿元，占比为48.9%。在各级农村集体经济组织中，村级年末资产总额占总体的比重最大，为82.7%。从经营性资产总额占年末资产总额的比重看，镇级单位和组级单位占比均超过了60%，只有村级单位占比低于50%，仅为45.7%。这也说明，集体资产盘活利用要注重发挥各级集体经济组织的重要作用，尤其是要发挥镇一级组织的统筹功能。长期以来，农村集体经济组织仍在承担大量的“公共开支”。产权改革之后，不仅这些公益性支出没有明显减少，反而又额外增加了税费负担，很不利于调动改革积极性。截至2018年底，全国农村集体经济组织公益性支出总额为385.4亿元，其中基础设施建设投入264.5亿元、公共服务费用120.8亿元。上缴税费总额约76亿元，其中代缴红利税2.4亿元。一些地方数据也同样反映出，我国大量的村集体经济组织正提供着形式多样的社区公益性服务。根据北京市第三次农业普查数据，全市共有村级幼儿园1550个，其中由村集体承办的幼儿园占比为11%。全市共有村卫生室1024个，其中村集体出资承办的占比为31%。另外，全市还有288个村办养老院。因此，农村集体经济组织并非一般意义上的经济实体，在剥离“公益性职能”之前，应当充分考虑其特殊属性，研究制定适合农村集体经济组织特点的税收优惠政策。

（三）集体经济实现形式不断探索

我国农村集体所有制形成于20世纪50年代中后期，随后伴随着农村改革进程而不断演化。从纵向发展历程看，“集体”的内涵不是一成不变的，其分化变动可能引申出集体所有制实现方式的动态调整。从改革开放初我国苏南地区出现的集资入股社队企业，到上世纪90年代广东南海开始的农村土地股份合作制，再到四川崇州的农业共营制，都是集体经济的重要实现形式。从实践看，我国农村集体经济有两大类：第一类是建立在生产资料集体所有基础上，以农村集体经济组织为组织载体的社区型集体经济；第二类是以合作社或股份合作社为组织载体，农民群众通过出资入股实现集体经营的新型合作经济。也有学者根据集体经济组织的经营形态，将其分为三类：一是以城市化发展所带来的土地增值收益为基础的房产租赁经营型社区股份合作经济；二是传统农区以土地适度规模流转为基础的农业产业化经营型集体股份合作经济；三是发达地区工业化发展所带动形成的工业产业型集体经济。当前和今后一段时期，健全与乡村振兴战略相适应的产权制度安排，需要重构农村集体产权结构，允许集体资产权能跨村流转，提高乡村资源配置效率。相对而言，我国农村集体经济有效实现形式比较滞后，不能满足改革发展的需要。许泉等也观察到，村域间集体经济发展差异显著等现象，指出应鼓励村际联合和跨地区发展。这些基层实践和理论探讨为本研究奠定了基础，也指明了拓宽农村集体经济发展路径的可行性与方向性。从改革趋向看，既要继续深化农村集体产权制度改革，加快完成经营性资产股份合作制改革，又要在集体边界清晰基础上发展“跨集体”的联合与合作，发展更高统筹层面的集体经济。

二、拓宽农村集体经济发展路径的基层观察

当前，如何创新集体经济有效实现形式，让集体成员切实分享股权收益和制度红利，成为深化农村集体产权制度改革的一项重点任务。从实践看，各地区立足本地实际，大胆创新，探索出了各具特色的新型集体经济发展模式。小鱼洞镇位于四川成都彭州市西北山区32公里，属龙门山脉湔江河上游腹心地带。全镇面积59.15平方公里，其中耕地面积4304亩，辖9个行政村、1个涉农社区、104个村民小组、2个居民小组。全镇城乡居民总户数4824户、总人口1.3万人。近年来，小鱼洞镇通过深化农村集体产权制度改革，在明晰产权边界的基础上实现“联营联建”，盘活了农村集体资产，激活了生产要素潜能，为探索新型集体经济有效实现形式积累了经验。

（一）深化集体产权制度改革，夯实集体经济发展基础

小鱼洞镇通过清产核资、开展股份量化与集体成员确认，明确了村集体及其成员产权边界，为农村集体经济发展壮大奠定了基础。

1.全面开展清产核资，分类进行资产评估

清产核资是顺利推进农村集体产权制度改革的基础前提，也是促进集体经济发展壮大的“第一任务”。小鱼洞镇严格按照中央要求做好集体资产查漏补缺、复核纠错等工作，确保未确权到户的土地、房屋以及集体经营性资产、非经营性资产和资源性资产等各类资产清理核实到位。比如，江桥村将截止到2017年9月30日的村集体总资产扣除负债后折股量化，其中土地按政府征地价格评估作价，经营性资产按照账面价值计价，核定可量化资产总计3000万元。

资产评估是清产核资的关键环节。小鱼洞镇立足评估对象和评估目的的特殊性，区分不同情况实施分类评估。第一类是村集体进行自主评估。主要是村集体在镇政府的指导下，经民主选举成立清产核资小组，对农村集体所有的各类资产进行价值重估，为折股量化提供依据。第二类市场主体开展专业评估。主要是对于农村集体资产量比较大、财会水平要求比较高的村集体，通过对外委托有资质的评估机构进行资产评估。例如，大楠村清产核资中自主评估的可量化资产为2000万元。同时，又将部分集体资产委托专业机构评估210万作价入股“竹林乡村俱乐部”项目。需要说明的是，无论哪种评估方式，小鱼洞镇都注重村民主体作用，充分保证了农民群众知情权、参与权、监督权和民主管理权。

2.精准确定集体所有权，组建两类集体经济组织

小鱼洞镇在产权制度改革中坚持“依法依规、精准确权”，严格按照产权归属层级确定集体所有权边界，避免了不同集体经济组织的资产被平调、剥夺的情况，为创新集体资产运营机制奠定了基础。同时，在完成集体资产确权的基础上，小鱼洞镇着力推进集体资产股份化，组建两种不同性质的集体经济组织。第一类是集体资产管理公司，主要在一些农村集体经营性资产比重较大、地理位置优越、发展基础较好的村集体成立。如大楠村、江桥村；另一类是村级合作经济组织，主要在集体经营性资产占比较低、市场化项目相对较少、时机尚未成熟的村集体成立。目前，小鱼洞镇除上述两个村之外的其余8个村社都成立了集体成员全员参加的乡村旅游合作社，并参照《农民专业合作社法》进行了工商登记注册。

3.开展成员折股量化，精准配置股权

改革过程中，小鱼洞镇各个村社都制定了集体经济组织成员确认实施方案，通过民主表决的方式确认集体经济成员身份，并注重维护农村妇女等特殊群体的合法权益。在具体配股过程中，设置“人口股”和“农龄股”两种类型，按照“80%按人口平均量化、20%按农龄量化”的原则，将村级集体资产股份量化给全体集体经济组织成员。股份量化的基本做法是成员人人有股，不设集体股，以户为单位向持股成员发放股权证书，并实行股权静态管理。以江桥村为例，“人口股”享有对象为截至2017年9月30日24时前的